一、落實(shí)科技成果轉(zhuǎn)化政策的主要難點(diǎn)

 

       新修訂的《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》頒布施行以來，支持科技成果轉(zhuǎn)化的政策體系已經(jīng)形成，制約科技成果轉(zhuǎn)化的制度缺失、體制機(jī)制障礙等問題基本得到解讀。然而，仍然有不少高校、科研院所、科技企業(yè)還沒有實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，仍在等待觀望。究其原因，實(shí)質(zhì)上就是科技成果轉(zhuǎn)化政策普及與落實(shí)不到位，具體表現(xiàn)為以下三點(diǎn)。

 

       （一）科技成果轉(zhuǎn)化政策普及不到位

       從中央到地方，比較注重出臺政策，但政策出臺以后，如何普及政策還沒有形成有效的機(jī)制，需要做的工作還沒有做到位。

 

       1.到底有多少科技成果轉(zhuǎn)化政策仍是未知數(shù)?？萍颊呶募陌l(fā)文部門多，在中央層面國務(wù)院及其組成部門、直屬機(jī)構(gòu)均可以行文發(fā)布政策文件，中央部委所屬的機(jī)構(gòu)中有的也可以印發(fā)貫徹落實(shí)文件，地方人民政府及其組成部門、直屬機(jī)構(gòu)可以發(fā)布政策文件。最高人民法院、最高人民檢察院都可以發(fā)布相關(guān)文件。由于沒有一個統(tǒng)一的歸口管理部門，要及時、完整地收集從中央到地方有關(guān)科技成果轉(zhuǎn)化的政策文件并不是一件容易的事情。例如，《審計署關(guān)于審計工作更好地服務(wù)于創(chuàng)新型國家和世界科技強(qiáng)國建設(shè)的意見》（審政研發(fā)〔2016〕61號）提出審計工作要著力推動科技創(chuàng)新相關(guān)政策落實(shí)、著力推動建立完善科技管理和運(yùn)行機(jī)制等。最高人民檢察院《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進(jìn)科技創(chuàng)新的意見》提出，善于運(yùn)用法治思維和法治方式，支持創(chuàng)新探索，寬容創(chuàng)新失誤，保護(hù)創(chuàng)新成果，為科研機(jī)構(gòu)、研究型大學(xué)、創(chuàng)新型企業(yè)和科技工作者營造良好創(chuàng)新環(huán)境，提供有力司法保障。這些文件對高校、科研機(jī)構(gòu)和科技人員實(shí)施科技成果轉(zhuǎn)化有重要的影響。然而，高校、科研機(jī)構(gòu)、科技人員等如不是一直關(guān)注政策，難以全面收集政策文件，自然就不能全面掌握科技成果轉(zhuǎn)化政策，進(jìn)而不能有效地落實(shí)相關(guān)政策。

 

       2.沒有建立科技成果轉(zhuǎn)化政策的學(xué)習(xí)輔導(dǎo)機(jī)制。國家和地方每發(fā)布一項(xiàng)政策，有的會召開新聞發(fā)布會介紹政策文件的出臺背景及主要內(nèi)容，有的只是在新聞媒體上發(fā)布相關(guān)信息并在門戶網(wǎng)站上發(fā)布政策文件。如果不了解政策的出臺背景及其要解決的主要問題，是很難享受政策的。更何況，政策文件不是孤立存在的，政策文件之間往往存在一些關(guān)聯(lián)關(guān)系。有的是政策制定部門表明貫徹落實(shí)國家政策的態(tài)度，有的是對落實(shí)國家政策的細(xì)化，有的是規(guī)定落實(shí)國家政策的配套措施，有的是落實(shí)國家政策的具體措施、途徑等。例如，國務(wù)院于2016年2月26日印發(fā)了《實(shí)施〈中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法〉若干規(guī)定》（國發(fā)（2016）16號，以下簡稱《實(shí)施規(guī)定》）做出以下四個方面的規(guī)定：一是對落實(shí)《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》做出細(xì)化規(guī)定，包括科技成果轉(zhuǎn)化情況年度報告的格式、內(nèi)容、提交程序，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的科技人員可獲得科技成果轉(zhuǎn)化獎勵等；二是對科技成果轉(zhuǎn)化做出相關(guān)政策規(guī)定，包括允許科技人員兼職從事科技成果轉(zhuǎn)化和離崗創(chuàng)業(yè)等；三是作出授權(quán)規(guī)定；四是對貫徹《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》作出規(guī)定。國務(wù)院辦公廳于2016年4月21日印發(fā)了《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化行動方案》（國辦發(fā)〔2016〕28號，以下簡稱《行動方案》）提出中央政府貫徹落實(shí)《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》的目標(biāo)、任務(wù)、具體措施等行動方案?！洞龠M(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》《實(shí)施規(guī)定》和《行動方案》的先后出臺被稱為科技成果轉(zhuǎn)化三步曲?！督逃靠萍疾筷P(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)?？萍汲晒D(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化工作的若干意見》（教技[2016]3號）、《中國科學(xué)院科學(xué)技術(shù)部關(guān)于印發(fā)<中國科學(xué)院關(guān)于新時期加快促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化指導(dǎo)意見>的通知》（科發(fā)促字〔2016〕97號）、國家衛(wèi)計委等五部門印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)衛(wèi)生與健康科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化工作的指導(dǎo)意見》（國衛(wèi)科教發(fā)〔2016〕51號）等文件都是國家相關(guān)主管部門為貫徹三步曲、加強(qiáng)所管轄領(lǐng)域的科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化提出的指導(dǎo)性意見。為促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，中央先后出臺了《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)行以增加知識價值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化職稱制度改革的意見》《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于將國家自主創(chuàng)新示范區(qū)有關(guān)稅收試點(diǎn)政策推廣到全國范圍實(shí)施的通知》（財稅〔2015〕116號）、《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于完善股權(quán)激勵和技術(shù)入股有關(guān)所得稅政策的通知》（財稅[2016]101號）、《國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵暫行辦法》（財資[2016]4號）、《人力資源社會保障部關(guān)于支持和鼓勵事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》等文件。我們可發(fā)現(xiàn)，同一個政策點(diǎn)會出現(xiàn)在不同的政策文件中，且都被認(rèn)為是政策要點(diǎn)。因此，要理解政策文件的精神要義，必須了解其出臺的背景和要達(dá)到的主要目標(biāo)、解決的主要問題。一般來說，不專門關(guān)注科技成果轉(zhuǎn)化政策，是難以準(zhǔn)確把握政策文件之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，進(jìn)而難以把握科技成果轉(zhuǎn)化政策的精神實(shí)質(zhì)。也就是說，要準(zhǔn)確把握一系列有關(guān)科技成果轉(zhuǎn)化的政策文件及相互之間的關(guān)系，對于高校、科研院所和企業(yè)的相關(guān)人員和科技人員來說，不是一件容易的事。這就要求政府或其部門提供政策解讀、培訓(xùn)輔導(dǎo)等服務(wù)。

 

        3.科技成果轉(zhuǎn)化政策的咨詢平臺還沒有建立起來。目前，高校、科研院所、科技企業(yè)和科技人員在學(xué)習(xí)理解科技成果轉(zhuǎn)化政策中存在疑問時不知該咨詢哪個部門。正如上面所述，科技成果轉(zhuǎn)化政策出自多個部門，涉及面廣，表述規(guī)范，專業(yè)性強(qiáng)。相關(guān)人員在學(xué)習(xí)理解科技成果轉(zhuǎn)化政策時，難免會遇到這樣或那樣的困難或障礙。遇到困難或障礙時，該向誰求助呢？例如，有人問筆者，“四技”服務(wù)的收益，可以參照科技成果轉(zhuǎn)化進(jìn)行分配嗎？單位如何掌握政策執(zhí)行的尺度？再如，在一次有關(guān)科技成果轉(zhuǎn)化的座談會上，某高校技術(shù)轉(zhuǎn)移中心負(fù)責(zé)人問筆者，科技人員可以自行轉(zhuǎn)化科技成果嗎？由于對自行轉(zhuǎn)化科技成果沒把握，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)不敢做決策。又如，某高校負(fù)責(zé)學(xué)校技術(shù)轉(zhuǎn)移工作的某負(fù)責(zé)人提出疑問：什么是勤勉盡責(zé)？達(dá)到什么條件或履行什么程序才算勤勉盡責(zé)？勤勉盡責(zé)應(yīng)當(dāng)經(jīng)哪個部門認(rèn)定或認(rèn)可？現(xiàn)實(shí)中，筆者遇到的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。這些疑問是帶有普遍性的。這樣的問題，該找誰咨詢？這些問題得不到權(quán)威的或者有說服力的答復(fù)，自然會影響科技成果轉(zhuǎn)化政策的有效落實(shí)。

 

       （二）科技成果轉(zhuǎn)化政策存在落實(shí)障礙

       科技成果轉(zhuǎn)化政策出臺的目的就是為了落實(shí)，就是為了促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化。然而，科技成果轉(zhuǎn)化政策在落實(shí)中還存在不少障礙。

 

       4.科技成果轉(zhuǎn)化政策落實(shí)還沒有形成協(xié)同機(jī)制?？萍汲晒D(zhuǎn)化涉及研究、開發(fā)、商品化轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)化等多個環(huán)節(jié)，涉及政產(chǎn)學(xué)研金介貿(mào)等多個主體，涉及資金、技術(shù)、人才、信息等多方面要素。這些環(huán)節(jié)、主體和要素對應(yīng)著若干個政府部門，這些環(huán)節(jié)能否銜接好，各主體之間能否協(xié)調(diào)配合好，各要素資源能否有效配置，決定了科技成果轉(zhuǎn)化能否順利地進(jìn)行。然而，高校、科研院所、科技企業(yè)和科技人員在實(shí)施科技成果轉(zhuǎn)化中遇到問題時，往往不是一個部門能夠單獨(dú)解決的，在需要多個部門協(xié)同時，因各部門的站位不同，適用的法律法規(guī)不同，工作人員對政策的熟練程度不同，有時會產(chǎn)生矛盾對立的局面，導(dǎo)致科技成果轉(zhuǎn)化無法順利地進(jìn)行下去。這就需要相關(guān)政府部門密切配合與協(xié)同。然而，目前還缺乏一個跨部門的政策落實(shí)協(xié)同機(jī)制。

 

        5.政府對高校、科研院所、國有企業(yè)和科技企業(yè)落實(shí)科技成果轉(zhuǎn)化政策指導(dǎo)不夠。高校、科研院所在落實(shí)科技成果轉(zhuǎn)化政策、推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的過程中，存在以下現(xiàn)象：一是有的內(nèi)部職能分工、上下配合、職能部門之間銜接存在障礙，影響科技成果轉(zhuǎn)化政策的有效落實(shí)；二是有的科研管理與科技成果轉(zhuǎn)化分別由不同的部門負(fù)責(zé)，由不同的行政領(lǐng)導(dǎo)分管，導(dǎo)致內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)困難；三是有的因中央和地方加強(qiáng)巡視工作，行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心把握政策不準(zhǔn)確而擔(dān)責(zé)；四是有的因擔(dān)心落實(shí)國家科技成果轉(zhuǎn)化政策對正常的科研、教學(xué)活動造成沖擊；五是有的因主管部門沒有出臺明確的指導(dǎo)意見或者對科技成果轉(zhuǎn)化沒有任何表態(tài)而不敢擅自行動，又不便于向主管部門請示；六是有的因擔(dān)心給予完成、轉(zhuǎn)化科技成果做出重要貢獻(xiàn)的人員獎勵和報酬，導(dǎo)致單位與科研人員、科研人員之間矛盾突出等。這些顧慮或問題，導(dǎo)致高校、科研院所推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的積極性、主動性不高，落實(shí)國家科技成果轉(zhuǎn)化政策的動力不強(qiáng)、力度不大，甚至是明里大力支持，實(shí)則反對。例如，仍然有不少高校、科研院所沒有制定科技成果轉(zhuǎn)化規(guī)定及科技人員兼職和離崗創(chuàng)業(yè)管理辦法等，沒有建立科技成果轉(zhuǎn)化流程等。有的單位雖然建立規(guī)范的制度和流程，但據(jù)科技人員反映，如果按照這些制度和流程操作，是無法進(jìn)行科技成果轉(zhuǎn)化的。例如，某科技人員反映，他所在單位規(guī)定，科技人員從事科技成果轉(zhuǎn)化，轉(zhuǎn)化收益的90%歸單位。新的《科技成果轉(zhuǎn)化法》頒布施行以前，轉(zhuǎn)化收益的60%歸單位，即上交比例提高了30%。這就需要政府主管部門及政府相關(guān)部門指導(dǎo)和督促所屬的高校、科研院所落實(shí)科技成果轉(zhuǎn)化政策，消除障礙，以推動科技成果轉(zhuǎn)化工作。

 

       （三）沒有建立科技成果轉(zhuǎn)化

       政策的監(jiān)測與評估機(jī)制

       政策監(jiān)測與評估是為了掌握政策落實(shí)情況，總結(jié)政策實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)所存在的問題，分析問題背后的原因，進(jìn)而修訂、完善相關(guān)政策。

 

       6.沒有建立科技成果轉(zhuǎn)化政策的監(jiān)測機(jī)制。目前，高校、科研院所和科技企業(yè)是否落實(shí)了科技成果轉(zhuǎn)化政策，在落實(shí)中存在哪些問題，有沒有好的經(jīng)驗(yàn)與做法，政府不一定掌握。即使掌握，也是不全面的。這是因?yàn)槟壳斑€沒有建立科技成果轉(zhuǎn)化政策監(jiān)測機(jī)制，沒有形成政策落實(shí)信息的來源渠道。正因?yàn)槿绱?，還沒有形成推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化政策落實(shí)的有效機(jī)制。

 

       7.還沒有建立科技成果轉(zhuǎn)化政策的評估機(jī)制。盡管科技成果轉(zhuǎn)化政策發(fā)布時間不長，但評估是必要的，通過評估可以發(fā)現(xiàn)政策設(shè)計、政策落實(shí)中的問題，進(jìn)而完善政策、優(yōu)化政策落實(shí)流程。然而，據(jù)筆者所知，目前還沒有建立這方面的機(jī)制。

 

        二、對策建議

 

        針對科技成果轉(zhuǎn)化政策的普及、落實(shí)和監(jiān)測評估三個方面的問題，提出以下對策建議。

 

       1.建議各級政府建立科技成果轉(zhuǎn)化協(xié)調(diào)機(jī)制?！洞龠M(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》第五條規(guī)定，國務(wù)院和地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)科技、財政、投資、稅收、人才、產(chǎn)業(yè)、金融、政府采購、軍民融合等政策協(xié)同，為科技成果轉(zhuǎn)化創(chuàng)造良好環(huán)境。由于科技成果轉(zhuǎn)化涉及科技、財政、投資、稅收、人才、產(chǎn)業(yè)、金融、政府采購、軍民融合等各個方面，需要加強(qiáng)這些方面政策的協(xié)同。為此建議，各級政府在科技行政部門設(shè)立跨部門的科技成果轉(zhuǎn)化政策協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)構(gòu)，設(shè)立科技成果轉(zhuǎn)化政策“一門式”服務(wù)窗口，并指定專門的機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體的協(xié)調(diào)服務(wù)工作，協(xié)調(diào)解決科技成果轉(zhuǎn)化中的政策落實(shí)問題。

 

        2.將科技成果轉(zhuǎn)化政策匯編成冊。建議各級政府的科技或者發(fā)展改革或者政府法制部門會同同級政府有關(guān)部門匯編科技成果轉(zhuǎn)化政策，將中央及其有關(guān)部門、地方及其有關(guān)部門出臺的與科技成果轉(zhuǎn)化有關(guān)的政策文件匯編成冊，免費(fèi)向社會發(fā)放，并定期更新。將科技成果轉(zhuǎn)化政策文件文本的電子版放到政府及有關(guān)部門的門戶網(wǎng)站上，供免費(fèi)下載。由于涉及面廣，專業(yè)性強(qiáng)，政策文件信息分散等原因，這項(xiàng)工作只能由政府有關(guān)部門牽頭辦理，社會機(jī)構(gòu)是無力承擔(dān)的。

 

        3.組建科技成果轉(zhuǎn)化政策宣講團(tuán)。建議各級政府組織或指定科技或者發(fā)展改革或法制部門牽頭組建科技成果轉(zhuǎn)化政策宣講團(tuán)，分赴所屬高校、科研院所、企業(yè)集團(tuán)、科技企業(yè)和社會組織解讀科技成果轉(zhuǎn)化政策。政策解讀應(yīng)當(dāng)回應(yīng)高校、科研院所、企業(yè)集團(tuán)、科技企業(yè)、社會組織和科技人員在科技成果轉(zhuǎn)化中提出的問題、存在的疑慮、遇到的障礙或困難等，做到準(zhǔn)確規(guī)范、依據(jù)充分、條線清晰、容易理解，避免引起誤解誤讀，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)部門的實(shí)際操作、管理、監(jiān)督、檢查、巡視、辦案等銜接起來，避免各有各的解釋，各有各的流程，各自理解或要求不一致等問題。解讀稿通過新聞發(fā)布會等形式向社會公布，并在政府及有關(guān)部門的門戶網(wǎng)站上發(fā)布，供免費(fèi)下載。政策解讀是一項(xiàng)專業(yè)性、政策性、操作性很強(qiáng)的工作，必須由政府組織，專業(yè)人員編制，且需要政府各相關(guān)部門密切配合、形成共識，避免相互打架，共同為科技成果轉(zhuǎn)化做好服務(wù)。

 

       4.組建科技成果轉(zhuǎn)化政策咨詢服務(wù)平臺。建議各級政府組織或指定科技或者發(fā)展改革或法制部門組建科技成果轉(zhuǎn)化政策咨詢服務(wù)平臺，通過電話、網(wǎng)絡(luò)、微信、郵件等途徑，接受高校、科技院所、企業(yè)集團(tuán)和科技企業(yè)、社會組織，以及科技人員、技術(shù)經(jīng)紀(jì)人等的咨詢?？萍汲晒D(zhuǎn)化政策咨詢服務(wù)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一受理各類政策咨詢，再依據(jù)各部門的職責(zé)分工，屬于哪個部門管理范疇的，再轉(zhuǎn)交相關(guān)部門答復(fù)，最后由服務(wù)平臺給予答復(fù)。

 

       5.組成專門的科技成果轉(zhuǎn)化政策服務(wù)隊。建議各級科技或者發(fā)展改革或者市政府法制部門會同同級有關(guān)部門組成專門的科技成果轉(zhuǎn)化政策服務(wù)隊，分赴所屬高校、科研院所、企業(yè)集團(tuán)、科技型企業(yè)和社會組織，依據(jù)《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》及其配套政策文件，指導(dǎo)其制訂科技成果轉(zhuǎn)化規(guī)章制度，包括科技人員兼職與離崗創(chuàng)業(yè)管理辦法，優(yōu)化科技成果轉(zhuǎn)化流程，落實(shí)好科技成果轉(zhuǎn)化政策。

 

       6.將科技成果轉(zhuǎn)化政策的落實(shí)情況納入年度考核與審計、巡視范圍。建議各級科技、教育及其他行業(yè)管理部門督促所屬的高校、科研院所完善科技成果轉(zhuǎn)化制度，優(yōu)化科技成果轉(zhuǎn)化流程，并將科技成果轉(zhuǎn)化政策的落實(shí)情況納入年度考核，各級黨委納入落實(shí)“兩個責(zé)任制”的檢查范圍。審計部門在對高校、科研院所經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和其他審計時，將科技成果轉(zhuǎn)化政策的落實(shí)情況納入審計范圍。各級黨委及有關(guān)部門對所屬的高校、科研院所、企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行巡視或巡察時，也將科技成果轉(zhuǎn)化政策的落實(shí)情況納入巡視、巡查的范圍。

 

       7.設(shè)立科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)機(jī)構(gòu)。建議高校、科研院所、企業(yè)集團(tuán)及其他科技創(chuàng)新企業(yè)設(shè)立科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)機(jī)構(gòu)，依照《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》及相關(guān)政策文件制訂科技成果轉(zhuǎn)化的規(guī)章制度，優(yōu)化科技成果轉(zhuǎn)化流程，修訂或廢止影響科技成果有效轉(zhuǎn)化的制度或規(guī)定、流程和職能分工，加強(qiáng)對科技人員進(jìn)行科技成果轉(zhuǎn)化政策培訓(xùn)，建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制協(xié)調(diào)各相關(guān)職能部門之間的關(guān)系。高校、科研院所、企業(yè)集團(tuán)應(yīng)當(dāng)兼職國家、單位與個人三者利益，兼顧科技成果研究開發(fā)與技術(shù)轉(zhuǎn)移人員之間的利益分配，充分調(diào)動研究開發(fā)人員和科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化人員的積極性。

 

       8.建議各級政府加強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)化政策落實(shí)情況的監(jiān)測。在政策監(jiān)測中，對落實(shí)政策比較好的單位，以及好的做法，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)，分析其成功的因素，并加以推廣，利用新聞媒體進(jìn)行宣傳報道；對于落實(shí)不好的單位，要分析其原因，找到問題的根源，幫助該單位解決問題。

 

       9.第三方機(jī)構(gòu)對科技成果轉(zhuǎn)化政策進(jìn)行評估。建議各級政府指定第三方機(jī)構(gòu)，如所屬社會科學(xué)院、政府發(fā)展研究中心或其他單位對科技成果轉(zhuǎn)化政策進(jìn)行評估。通過評估找出政策設(shè)計、政府部門落實(shí)科技成果轉(zhuǎn)化政策，以及高校、科研院所、企業(yè)集團(tuán)、科技企業(yè)落實(shí)科技成果轉(zhuǎn)化政策中存在的問題，進(jìn)而有針對性地完善政策，優(yōu)化政策落實(shí)流程，加強(qiáng)政策服務(wù)等。